Länderfinanzausgleich

Der Länderfinanzausgleich ist

• ein Mechanismus zur Umverteilung finanzieller Mittel zwischen Bund und Ländern,
• ein Mechanismus zur Umverteilung finanzieller Mittel zwischen den Ländern,

Der Länderfinanzausgleich ist das in Deutschland bekannteste Finanzausgleichssystem. Sein Ziel ist, „die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen“ auszugleichen (Art. 107 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz).

Ausgleichsmechanismen

Der Länderfinanzausgleich im weiteren Sinne ist ein mehrstufiges Verfahren. Die einzelnen Ausgleichsstufen sind in der gesetzlich vorgeschriebenen Reihenfolge anzuwenden. Insbesondere ist der Ausgleich unter den Ländern (horizontaler Finanzausgleich) strikt von Leistungen des Bundes an die Länder (vertikaler Finanzausgleich) zu trennen. Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne ist der bekannteste Bestandteil dieses Gesamtsystems:

• Horizontaler Finanzausgleich
  • Umsatzsteuervorwegausgleich
  • Länderfinanzausgleich im engeren Sinne

• Vertikaler Finanzausgleich
  • Bundesergänzungszuweisungen

Der aktuelle Finanzausgleich gründet sich auf das Maßstäbegesetz (MaßstG) und das Finanzausgleichsgesetz 2005 (FAG 2005), beide im Jahr 2001 verabschiedet, und findet seit dem 1. Januar 2005 mit Inkrafttreten des FAG 2005 Anwendung. Dabei soll das Maßstäbegesetz als längerfristig geltende, die verfassungsrechtlichen Vorgaben konkretisierende Grundlage dienen, während das FAG die aktuell geltenden Berechnungsschritte des Ausgleichsmechanismus vorgibt. Mit dieser ungewöhnlichen Konstruktion entsprach der Gesetzgeber Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 11. November 1999.<ref>BVerfG, Urteil vom 11. November 1999, Az. 2 BvF 2, 3/98, 1, 2/99; BVerfGE 101, 158 - Finanzausgleich III</ref> Da das MaßstG und das FAG 2005 mit Ablauf des 31. Dezember 2019 außer Kraft treten, läuft das geltende Umverteilungssystem 2019 aus; ebenso wie der Solidarpakt II für den Aufbau Ost.

Bevor der Länderfinanzausgleich einsetzt, sind zunächst die Steuern, die Bund und Ländern gemeinsam zustehen (Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer), zwischen den beiden Ebenen aufzuteilen. Ausgangspunkt der eigentlichen Ausgleichsmechanismen ist dann das örtliche Aufkommen der Länder. Nach Art. 107 Abs. 1 GG sind damit die in den Finanzämtern der Länder vereinnahmten Steuern, korrigiert durch die Zerlegung, zu verstehen.

Umsatzsteuervorwegausgleich

Vom Umsatzsteueranteil der Länder werden maximal 25 % dazu verwendet, die Finanzkraft der schwachen Länder der durchschnittlichen Finanzkraft aller Länder anzunähern. Bei einem großen Abstand zur durchschnittlichen Finanzkraft wird zunächst 95 % des Unterschiedsbetrages ausgeglichen, mit zunehmender Annäherung an den Durchschnitt sinkt die Ausgleichsintensität degressiv auf 60 %. Der Rest des Aufkommens wird entsprechend der Anzahl der Einwohner auf die Bundesländer verteilt.

Länderfinanzausgleich im engeren Sinne

Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne besteht in Ausgleichszahlungen reicherer Bundesländer (Geberländer) an ärmere Bundesländer (Nehmerländer). Die Ausgleichspflichtigkeit ergibt sich aus einem Vergleich der sogenannten Ausgleichsmesszahl mit der Finanzkraftmesszahl.

Ausgleichsmesszahl

Sie bildet ab, was ein Land an Einnahmen erzielt hätte, entsprächen seine Einnahmen den durchschnittlichen Einnahmen der Länder je Einwohner. In die Berechnung werden aber verschiedene Gewichtungsfaktoren einbezogen (s. u.). Die Finanzkraftmesszahl hingegen stellt die tatsächlichen Einnahmen gemäß Kameralistik des Landes dar.

Im Einzelnen wird die Ausgleichsmesszahl berechnet, indem zuerst die Summe der Steuereinnahmen aller Bundesländer und der auf das Fördern von Erdöl und Erdgas erhobenen Förderabgaben durch die (gewichtete) Einwohnerzahl aller Bundesländer dividiert werden. Dann werden für jedes Land diese durchschnittlichen Einnahmen je Einwohner mit der Einwohnerzahl des betreffenden Landes multipliziert. Hierbei ist allerdings zu beachten, dass den Stadtstaaten so genannte „veredelte Einwohner“ zugebilligt werden, d. h. bei ihnen muss die Einwohnerzahl noch mit 1,35 multipliziert werden (Stadtstaatenprivileg). Dann müssen noch die Steuereinnahmen der Gemeinden aller Bundesländer durch die (gewichtete) Einwohnerzahl aller Bundesländer dividiert werden und mit 0,64 und der Einwohnerzahl des Bundeslandes multipliziert werden, für das die Ausgleichsmesszahl berechnet werden soll. Hierbei ist bei der Einwohnerzahl allerdings wieder zu beachten, dass die Einwohnerzahl der Stadtstaaten mit 1,35 multipliziert werden muss, außerdem haben folgende Bundesländer veredelte Einwohner: Mecklenburg-Vorpommern: 1,05; Brandenburg: 1,03; Sachsen-Anhalt: 1,02. Addiert man die Ergebnisse aus den beiden Teilrechnungen, erhält man die Ausgleichsmesszahl.

Finanzkraftmesszahl

Sie errechnet sich aus der Summe der tatsächlichen Einnahmen des jeweiligen Landes aus Steuern und der für das Fördern von Erdöl und Erdgas erhobenen Förderabgabe sowie aktuell 64 % der von den Gemeinden des jeweiligen Landes erhobenen Steuern.

Ein Land ist ausgleichsberechtigt, wenn die Ausgleichsmesszahl größer als die Finanzkraftmesszahl ist. In diesem Fall erhält das Nehmerland Zuweisungen der Geberländer, die technisch über den Bund als Zahlstelle abgewickelt werden. Zur Bemessung der Ausgleichszahlungen wird ein dreigeteilter, teilweise linear-progressiver Tarifverlauf angewendet. Erreicht ein Nehmerland mehr als 93 % der durchschnittlichen Finanzkraft, sinkt die Ausgleichsintensität deutlich ab. Eine Mindestausstattung finanzschwacher Länder wird dadurch nicht garantiert.

Die ausgleichspflichtigen Länder müssen von ihrem Überschuss einen progressiv wachsenden Anteil abgeben. Auch dieser Teil wird mit dem dreigeteilten Tarifverlauf, der für die Nehmerländer gilt, berechnet. Die maximale Abschöpfung von 75 % wird bei den über 121 % des Durchschnitts liegenden Teilen des Steueraufkommens erreicht. Von den gesamten Überschüssen eines Landes werden maximal 72,6 % abgeschöpft.

Zur Verbesserung der Anreizwirkung, eigene Steuereinnahmen zu steigern, ist ein Prämienmodell vorgesehen. Danach werden deutlich überdurchschnittliche Steigerungen des Steueraufkommens aus dem Ausgleichsmechanismus herausgenommen, verbleiben also vollständig bei dem jeweiligen Land.

Weitere Klauseln stellen sicher, dass Beiträge und Leistungen identisch sind.

Bundesergänzungszuweisungen (BEZ)

Bundesländer, deren Finanzkraft auch nach dem Länderfinanzausgleich im engeren Sinne noch unter 100 % des Länderdurchschnitts liegt, erhalten zudem Bundesergänzungszuweisungen aus dem Bundeshaushalt. Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen werden gewährt, wenn die Finanzkraft eines Landes nach LFA i. e. S. unter 99,5 % des Länderdurchschnitts bleibt. Der Fehlbetrag wird dann zu 77,5 % ausgeglichen.

An Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) bezahlte der Bund 2013 folgende Beträge:<ref>Statistisches Bundesamt</ref>

vorläufiges Ergebnis, Rundungsfehler durch Addition enthalten

Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (SoBEZ) werden derzeit aus drei Gründen gewährt: wegen teilungsbedingter Sonderlasten der neuen Länder, Sonderlasten durch strukturelle Arbeitslosigkeit und überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung. Die teilungsbedingten SoBEZ sind degressiv ausgestaltet. Sie sinken von zunächst 10,5 Mrd. € jährlich ab 2007 auf 2,096 Mrd. € im Jahr 2019 ab. Diese SoBEZ sind ein bedeutender Bestandteil des Solidarpaktes II. Bis Ende 2004 gewährte der Bund darüber hinaus Bremen und dem Saarland SoBEZ zur Behebung ihrer Haushaltsnotlage. Nach Auslaufen dieser Hilfe klagten beide Länder vor dem Bundesverfassungsgericht auf Fortsetzung. Derzeit ruht diese Klage jedoch. Auch der Berliner Senat hat eine Klage<ref>BVerfG, Urteil vom 19. Oktober 2006, Az. 2 BvF 3/03, BVerfGE 116, 327 - Berliner Haushalt.</ref> eingereicht – ohne Erfolg.

Finanzvolumen

Das Volumen des Länderfinanzausgleichs hat sich im Lauf der Zeit mit dem gestiegenen Volumen der Landeshaushalte ebenfalls ausgedehnt. Sprunghaft nahm das Volumen 1995 zu, als erstmals die neuen Länder und Berlin in das System mit einbezogen wurden.

Aufgeschlüsselt nach den einzelnen Bundesländern entwickelten sich die Ausgleichszahlungen des Länderfinanzausgleichs im engeren Sinne wie folgt: Negative Zahlen bezeichnen Zahlungen des „Geberlandes“, positive Zahlen bezeichnen Gutschriften des „Nehmerlandes“ (alle Zahlen in Mio. €, teilweise umgerechnet).

Quelle: Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages, Bundesfinanzministerium: 1950–1994: <ref>Bundesfinanzministerium zu Ausgleichsbeiträgen und -zuweisungen bis 1994</ref>

ab 1995:

Berechnungen basieren auf den nicht gerundeten Einwohner- und LFA-Leistungszahlen des Bundesministerium für Finanzen, sowie den Preisveränderungsraten des Statistischen Bundesamtes. Abweichungen in den Summen durch Runden.

Nach den 2013 veröffentlichten Bevölkerungszahlen im Zensus 2011 haben sich die relativen Bevölkerungsanteile verschoben. Dadurch bekommt das Land Bayern beispielsweise für die Jahre 2011 und 2012 insgesamt 227 Millionen Euro erstattet, Rheinland-Pfalz 203 Millionen und Nordrhein-Westfalen 130 Millionen Euro. Berlin muss 450 Millionen Euro zurückzahlen, Baden-Württemberg 167 Millionen und Hamburg 118 Millionen Euro. Die übrigen Länder erhalten eine Erstattung im meist unteren zweistelligen Millionenbereich. Die Länder hatten sich im Vorfeld des Zensus darauf verständigt, die Nachzahlungen für das Jahr 2011 auf ein Drittel und für 2012 auf zwei Drittel zu beschränken. Ab 2013 sollen die veränderten Bevölkerungsanteile vollständig berücksichtigt werden.<ref name="handelsblatt-2013-120-9"> Axel Schrinner: Geldspritze für das Bundesland Bayern. In: Handelsblatt. Nr. 120, 26. Juni 2013, ISSN 0017-7296, S. 9.</ref>

Kritik

Von wissenschaftlicher Seite und auch von Geber-Bundesländern wird der Länderfinanzausgleich kritisiert.

Das Hauptargument gegen den Länderfinanzausgleich ist, dass er die finanziell problematische Lage von Nehmerländern weiter zementiere. Nehmerländern würden die ökonomischen Anreize genommen, Anstrengungen zu unternehmen, ihre Finanzen zu stabilisieren. Stattdessen würden sie sich an eine dauerhafte Subventionierung gewöhnen. So hätten defizitäre Länder weder einen Anreiz, ihre Ausgaben und Kosten zu senken, noch einen Anreiz, ihre Einnahmen (z. B. durch Steuern) zu steigern. Die Kritiker sehen eine Wettbewerbsfeindlichkeit des Systems (vgl. Wettbewerbsföderalismus).

Von Seiten der Geberländer gibt es deswegen von Zeit zu Zeit Bestrebungen, das System des Finanzausgleichs so zu ändern, dass Nehmerländer Anreize erhalten, ihre Finanzen zu stabilisieren und aus dem dauerhaften Nehmerstatus herauszukommen.

Nicht selten beschließen Bundesländer, in denen ein Regierungswechsel stattgefunden hat, in ihrem ersten Regierungsjahr eine hohe Neuverschuldung. Dieses nehmen die größten drei Geber-Bundesländer zum Anlass, Reformen am Länderfinanzausgleich zu fordern.<ref name="stern">Vom Geben und Nehmen der Länder, Der Stern vom 21. Juli 2010.</ref> Da die Nehmerländer nicht bereit waren, auf einen Teil ihrer finanziellen Vorteile im System zu verzichten, waren konsensorientierte Modifikationen nicht möglich.

Per Länderfinanzausgleich wurden im Jahr 2011 etwa 7,3 Milliarden Euro zwischen Bundesländern verschoben. Reformen des Länderfinanzausgleichs werden seit langem gefordert bzw. diskutiert. CDU/CSU-Haushaltspolitiker aus allen 16 Bundesländern haben dazu im Oktober 2012 einstimmig ein Maßnahmenbündel gefordert.<ref>Eckpunkte für eine Reform des Länderfinanzausgleichs und der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen, 23. Oktober 2012: [1]</ref>

Zu Gunsten des bestehenden Systems wird angeführt, dass das Aufkommen von Gemeinschaftssteuern (insbesondere der Körperschaftsteuer) zwischen den Bundesländern unterschiedlich verteilt ist, da insbesondere große Unternehmen diese zentral am Unternehmenssitz abführen, auch wenn sie bundesweit Filialen betreiben. Während beispielsweise Baden-Württemberg 22,5 Prozent des bundesweiten Körperschaftsteueraufkommens einnimmt, erreichten die neuen Bundesländer zusammen nur rund 9 Prozent.<ref name="handelsblatt-2013-13-9"> Axel Schrinner, Donata Riedel: Finanzausgleich erzürnt Bayern. In: Handelsblatt. Nr. 13, 18. Januar 2013, ISSN 0017-7296, S. 9.</ref>

Bayern und Hessen haben im März 2013 Normenkontrollklage beim Bundesverfassungsgericht eingereicht. Sie haben beantragt, festzustellen, dass das sogenannte Maßstäbegesetz und das Finanzausgleichsgesetz 2005 mit Art. 107 Abs. 2 GG unvereinbar sind.

Siehe auch

• Kommunaler Finanzausgleich
• Europäischer Finanzausgleich
• Kohäsionspolitik
• Bundeshaushalt

Literatur

• Stephan Ebner: Verfassungsrechtliche Ausgestaltung des horizontalen Finanzausgleichs. Länderfinanzausgleich ein bundesstaatlicher Eckpfeiler (?), Verlag Dr. Müller, Saarbrücken 2009, ISBN 978-3-639-11665-6.
• Adrian Jung: Maßstäbegerechtigkeit im Länderfinanzausgleich. Die Länderfinanzen zwischen Autonomie und Nivellierung. Duncker & Humblot, Berlin 2008, ISBN 978-3-428-12673-6.
• Martin Seybold: Der Finanzausgleich im Kontext des deutschen Föderalismus. Perspektiven für einen zukünftigen Länderfinanzausgleich. Nomos Verlag, Baden-Baden 2005, ISBN 3-8329-1193-6.

Weblinks

• Bundesministerium der Finanzen: Länderfinanzausgleich
• Statistisches Bundesamt zu Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen

• BVerfG, Urteil vom 24. Juni 1986, Az. 2 BvF 1, 5, 6/83, 1/84 und 1, 2/85; BVerfGE 72, 330 – Finanzausgleich I
• BVerfG, Urteil vom 27. Mai 1992, Az. 2 BvF 1, 2/88, 1/89 und 1/90; BVerfGE 86, 148 – Finanzausgleich II
• BVerfG, Urteil vom 11. November 1999, Az. 2 BvF 2, 3/98, 1, 2/99; BVerfGE 101, 158 – Finanzausgleich III

Einzelnachweise

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