Rat der Europäischen Union

Der Rat der Europäischen Union (im Vertragstext nur Rat, nichtamtlich oft auch EU-Ministerrat) ist ein Organ der Europäischen Union. Im politischen System der EU übt er zusammen mit dem Europäischen Parlament die Rechtsetzung der Europäischen Union aus. Da er die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten repräsentiert, kann er als die Staatenkammer der EU bezeichnet werden (neben dem Europäischen Parlament als Bürgerkammer). Daneben dient der Rat zur Abstimmung und Koordinierung der Regierungen beziehungsweise Fachminister in den intergouvernementalen Politikbereichen (Portefeuilles), etwa der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.

Die Funktionsweise des Rates ist in Art. 16 EU-Vertrag und in Art. 237 ff. AEU-Vertrag geregelt. Er setzt sich aus jeweils einem Vertreter pro Mitgliedstaat zusammen, der ermächtigt sein muss, für seine Regierung verbindliche Entscheidungen zu treffen. Dabei gibt es je nach Politikbereich unterschiedliche Ratsformationen, bei denen sich die Vertreter verschiedener Ressorts treffen. Die Vertreter können von der Regierung frei bestimmt werden; wichtige Entscheidungen werden jedoch üblicherweise auf Ministerebene getroffen. Anders als im Europäischen Rat mit seinem auf zweieinhalb Jahre gewählten Präsidenten wechselt der Vorsitz im Ministerrat nach jedem halben Jahr durch Rotation unter den Vertretern aller Mitgliedstaaten. Sitz des Rates ist das Consilium, das Justus-Lipsius-Gebäude in Brüssel; in den Monaten April, Juni und Oktober finden die Tagungen in Luxemburg statt.

Zusammensetzung

Der Rat ist ein einheitliches Organ, tagt aber aufgrund der unterschiedlichen Politikbereiche in unterschiedlichen Zusammensetzungen – den sogenannten Ratsformationen, bei denen jeweils die Vertreter unterschiedlicher Ressorts zusammentreffen. Jede Formation setzt sich aus je einem Vertreter pro Mitgliedstaat zusammen. Diese Vertreter sind nach Art. 16 EU-Vertrag befugt, für ihre jeweilige Regierung verbindlich zu handeln. Deshalb können föderal verfasste Mitgliedstaaten auch Minister der subnationalen Ebene in die Ratssitzungen entsenden, wenn die Zentralregierung in der betreffenden Frage keine Kompetenzen hat. Dies ist etwa für Belgien öfter der Fall, das in verschiedene Ratsformationen jeweils Minister der Regionen oder Gemeinschaften entsendet.

Bis Juni 2000 tagte der Rat zeitweise in zwanzig verschiedenen Zusammensetzungen. Danach wurde die Zahl zunächst auf sechzehn, im Juni 2002 weiter auf neun reduziert, durch den Vertrag von Lissabon erfolgte 2009 eine Erweiterung auf zehn. Eine besondere Rolle spielt der Rat für Allgemeine Angelegenheiten, in dem die Außen- oder Europaminister der Mitgliedstaaten vertreten sind. Er koordiniert die Tätigkeiten der anderen Ratsformationen und trifft Entscheidungen, die keiner anderen Ratsformation zuzuordnen sind. Daneben treffen sich die Außenminister auch im Rat für Auswärtige Angelegenheiten, der für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik zuständig ist. Der Auswärtige Rat ist zugleich der einzige, der neben den Vertretern der Mitgliedstaaten noch ein weiteres Mitglied hat, nämlich den Hohen Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik. Dieser führt im Auswärtigen Rat den Vorsitz, hat allerdings bei Entscheidungen kein Stimmrecht.

Im Einzelnen gibt es folgende Ratsformationen:

Arbeitsweise

Die Ratsformationen treten in der Regel zweimal pro Ratspräsidentschaft, also alle drei Monate, auf Ministerebene zusammen. Der Allgemeine Rat, der Rat für Landwirtschaft und Fischerei und der Rat für Wirtschaft und Finanzen tagen häufiger, teilweise monatlich. Die Tagungen des Rates sind grundsätzlich öffentlich, wenn er als Gesetzgeber tätig wird; Tagungen, bei denen keine Gesetzgebungsentscheidungen getroffen werden, finden jedoch meist nicht-öffentlich statt.

Die Sitzungen des Rates werden zuvor auf unterschiedlichen Ebenen vorbereitet. Die wichtigste Koordinationsinstanz ist der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV, auch Coreper), in dem sich die ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten bei der EU regelmäßig treffen. Er ist aufgeteilt in zwei Gruppierungen: Während die meisten Ratsformationen vom AStV I vorbereitet werden, in dem sich die stellvertretenden Ständigen Vertreter treffen, ist der AStV II, in dem die Ständigen Vertreter selbst zusammenkommen, für die Ratsformationen mit besonders sensiblen Politikbereichen zuständig, nämlich speziell für den Allgemeinen Rat, den Auswärtigen Rat, den Rat für Wirtschaft und Finanzen und den Rat für Justiz und Inneres. Daneben hat der Rat für Landwirtschaft und Fischerei ein eigenes vorbereitendes Komitee, den Sonderausschuss Landwirtschaft (SAL). AStV und SAL bereiten die Tagesordnung der Ratssitzungen vor und machen Entscheidungsvorschläge für die Themen, zu denen zwischen den Mitgliedstaaten Einigkeit besteht.

Die eigentliche inhaltliche Vorbereitung der Ratssitzungen erfolgt durch die Ratsarbeitsgruppen, die sich aus Beamten der Mitgliedstaaten zusammensetzen und jeweils auf bestimmte Politikfelder spezialisiert sind. Für Verwaltungs- und Übersetzungstätigkeiten verfügt der Rat zudem über ein Generalsekretariat mit ca. 2.500 Mitarbeitern. Seit 2009 war der Franzose Pierre de Boissieu Generalsekretär, ihm folgte 2011 der Deutsche Uwe Corsepius.

Wenn die Minister im Rat über bestimmte Fragen keine Einigung erzielen konnten, können sie die Frage an den Europäischen Rat weiterleiten, in dem sich die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten treffen. Der Europäische Rat kann selbst nicht in die Rechtsetzung der EU eingreifen, sondern nur allgemeine Leitlinien erlassen. Da jedoch innerhalb der nationalen Regierungen die Mitglieder des Rates – also die Minister – den Mitgliedern des Europäischen Rates – also den Regierungschefs – untergeordnet sind, dienen die Kompromisse des Europäischen Rates auch als Richtlinien für die Entscheidungen des Rates.

Vorsitz

Der Vorsitz im Rat der Europäischen Union (auch als Ratspräsidentschaft bezeichnet) wechselt halbjährlich zwischen den Mitgliedstaaten; die Sitzungen der verschiedenen Ratsformationen, aber auch aller untergeordneten Gremien wie der Ratsarbeitsgruppen, werden jeweils von dem Vertreter des betreffenden Landes geleitet. Eine Ausnahme bildet der Rat für Auswärtige Angelegenheiten, in dem der Hohe Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik den Vorsitz führt.

Seit 2007 wird der Vorsitz im Rat in Form einer sogenannten Triopräsidentschaft jeweils für einen Zeitraum von 18 Monaten von einer Gruppe von jeweils drei Mitgliedsländern ausgeübt. Dabei nimmt weiterhin jeweils ein Staat für sechs Monate den Vorsitz ein, die drei Staaten präsentieren aber ein gemeinsames Programm und können einander auch beim Vorsitz einzelner Ratssitzungen vertreten.

Am 1. Januar 2007 hat der Rat der Europäischen Union die Reihenfolge für die Wahrnehmung des Vorsitzes im Rat bis 2020 festgelegt.<ref>Beschluss des Rates vom 1. Januar 2007 zur Festlegung der Reihenfolge für die Wahrnehmung des Vorsitzes im Rat (2007/5/EG, Euratom)</ref> Zuvor waren am 1. Januar 1995 die Vorsitzstaaten bis Mitte 2003 und am 12. Dezember 2005 diejenigen bis Mitte 2018 festgelegt worden, aber durch den Beitritt von Rumänien und Bulgarien war eine Ergänzung der Vorsitzliste um diese beiden Staaten nötig geworden.

Abstimmungsverfahren

Je nachdem, in welchen Politikbereich die Vorlagen fallen, über die der Rat entscheidet, sieht der AEU-Vertrag verschiedene Abstimmungsverfahren vor. In reinen Verfahrensfragen beschließt der Rat meist mit einfacher Mehrheit seiner Mitglieder. Bei Fragen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und anderen politisch heiklen Angelegenheiten, wie der Steuerpolitik, beschließt der Rat einstimmig.

Für das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, das in den meisten EU-Politikfeldern gilt, ist jedoch eine qualifizierte Mehrheit notwendig. Diese wird seit dem Vertrag von Lissabon über das Prinzip einer doppelten Mehrheit definiert:

• 55 Prozent der Mitgliedstaaten, die
• mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren.

Um vergleichbare Daten über die Einwohnerzahl der einzelnen Mitgliedstaaten zu haben, findet beginnend mit dem Zensus 2011 alle zehn Jahre eine europaweite Volkszählung nach einheitlichen Kriterien statt.

Das Verfahren der doppelten Mehrheit wird allerdings erst ab dem Jahr 2017 endgültig eingeführt; ab 2014 soll es angewandt werden, sofern kein Mitgliedstaat widerspricht. Ansonsten gilt bis dahin übergangsweise das Verfahren der qualifizierten Mehrheit, das im Vertrag von Nizza vorgesehen war. Dazu wurde allen Mitgliedstaaten jeweils eine bestimmte Anzahl an Stimmen zugewiesen, die von 3 (Malta) bis 29 (Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien) reichen. Für die Verabschiedung eines Rechtsakts notwendig sind nach diesem Verfahren

• eine einfache Mehrheit der Mitgliedstaaten
• und eine Mehrheit von 260 der 352 Stimmen
• Auf Antrag eines Mitgliedstaates muss darüber hinaus festgestellt werden, ob die zustimmenden Mitgliedstaaten mindestens 62 Prozent der EU-Bevölkerung umfassen.

Die Stimmenverteilung richtet sich grob nach der Bevölkerungszahl der Mitgliedstaaten, wobei jedoch die kleinen Staaten proportional bevorzugt sind (sog. degressive Proportionalität). Allerdings erfolgte die Stimmenverteilung nach keinem klaren Schlüssel. So haben die vier bevölkerungsreichsten Staaten alle dieselbe Anzahl an Stimmen, obwohl Deutschland deutlich mehr Einwohner hat als die anderen drei. Auch einige der erst 2004 beigetretenen Staaten haben im Verhältnis zu ihrer Bevölkerungszahl eine eher geringe Anzahl an Stimmen; Spanien und Polen schneiden bei der Stimmgewichtung dagegen recht gut ab.

Stimmengewichtung EG-10

Stimmengewichtung EU-15 vor dem Vertrag von Nizza

Stimmengewichtung EU-27

Stimmengewichtung EU-28 (seit 1. Juli 2013)

Kritik

Da der Rat Aufgaben der Legislative erfüllt, seine Mitglieder in den entsendenden Mitgliedstaaten jedoch Teil der nationalen Regierungen, also der Exekutive sind, gilt er als ein typischer Fall von Exekutivföderalismus. Kritiker sehen darin einen Widerspruch zum Prinzip der Gewaltenteilung und einen Grund für das wahrgenommene Demokratiedefizit der EU. Dabei wird häufig das sogenannte Spiel über die Bande kritisiert, bei dem Regierungen Gesetzesvorschläge, für die es auf nationaler Ebene keine Parlamentsmehrheit gibt, über den Umweg der europäischen Gesetzgebung durchzusetzen versuchen. Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, das für die meisten EU-Politikbereiche gilt, muss allerdings neben dem Rat auch das direkt gewählte Europäische Parlament einem Gesetzgebungsakt zustimmen, damit dieser in Kraft treten kann.

Ein weiterer Vorwurf an den Rat war seine mangelnde Transparenz. Bis zum Vertrag von Lissabon waren die Ratssitzungen grundsätzlich nicht-öffentlich, sodass es für die Öffentlichkeit nicht nachvollziehbar war, wie eine bestimmte Regierung in einer Frage abgestimmt hatte. Seit Inkrafttreten des Vertrags sind die Tagungen grundsätzlich öffentlich, wenn der Rat als Gesetzgeber tätig wird. Tagungen, bei denen keine Gesetzgebungsentscheidungen getroffen werden – also etwa vorbereitende Sitzungen oder auch die Treffen des Rates für auswärtige Angelegenheiten – finden weiterhin nicht-öffentlich statt.

Literatur

• Rat der Europäischen Union (Hrsg.): Einführung in den Rat der Europäischen Union (PDF; 7,3 MB). Brüssel 2008, ISBN 978-92-824-2278-6.
• Sven von Alemann: Der Rat der Europäischen Union. Seine Stellung im institutionellen Gefüge des europäischen Mehrebenensystems und sein Beitrag zur demokratischen Legitimation der Europäischen Union. Carl Heymanns, Köln/München 2009, ISBN 978-3-452-26973-7.
• Ines Härtel: Handbuch Europäische Rechtsetzung. Springer, Berlin/Heidelberg 2006. ISBN 3-540-30664-1.
• Daniela Kietz, Nicolai von Ondarza: Willkommen in der Lissabonner Wirklichkeit. In einer konfliktbeladenen Umbruchszeit deuten sich weitreichende Machtverschiebungen in den EU-Ratsstrukturen an. In: SWP-Aktuell. 2010/A 29.
• Jakob Lempp: Macht „im“ Rat und Macht „des“ Rates. Eine Analyse des Machtgefüges im Rat und um den Rat der Europäischen Union. In: Werner J. Patzelt (Hrsg.): Parlamente und ihre Macht. Kategorien und Fallbeispiele institutioneller Analyse. Nomos, Baden-Baden 2005, ISBN 3-8329-1588-5, S. 115–144.
• Jakob Lempp: Die Evolution des Rats der Europäischen Union. Institutionenevolution zwischen Intergouvernementalismus und Supranationalismus. Nomos, Baden-Baden 2009, ISBN 978-3-8329-4277-9.
• Michael Mentler: Der Ausschuss der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, Nomos-Verlag, Baden-Baden 1996, Schriftenreihe Europäisches Recht, Politik und Wirtschaft, Bd. 181, ISBN 978-3-7890-4189-1 (zugl. Passau, Diss.)

Weblinks

• Webseite des Rates
• Überblick über den Rat auf der Kommissionsseite
• Erläuterung des Rats bei Netzwerk EBD
• Archivische Quellen zur Geschichte des Rates der Europäischen Union in den Beständen des Historischen Archivs der EU in Florenz

Einzelnachweise

<references />